Esposto–diffida per l’accertamento di responsabilità civile, penale ed amministrativo-contabile della Pubblica Amministrazione in relazione al grave e persistente dissesto del manto stradale urbano ed extraurbano, con conseguente pregiudizio per la sicurezza pubblica, l’integrità dei beni dei cittadini e l’erario
a cura dell’avv. Riccardo Vizzino
Il grave e persistente dissesto del manto stradale, ormai diffuso in maniera capillare nel territorio urbano – e in particolare nella città di Napoli – non può più essere qualificato come fenomeno episodico o contingente, ma deve essere riconosciuto quale criticità strutturale, diretta conseguenza di una prolungata e sistematica carenza delle attività manutentive da parte degli enti competenti.
Si tratta di una condizione che non può più essere confinata nell’alveo del disagio urbano o della mera inefficienza amministrativa, ma che si configura ormai quale fenomeno sistemico, stabile e reiterato, idoneo ad incidere direttamente sulla sicurezza della circolazione, sull’incolumità degli utenti e, più in generale, sulla stessa tenuta del rapporto fiduciario tra cittadino ed amministrazione.
Le strade cittadine, lungi dal garantire un ordinario e sicuro utilizzo, si presentano in molteplici aree come superfici gravemente compromesse, costellate di buche, avvallamenti, cedimenti, deformazioni del piano viabile, dissesti dei chiusini e, non di rado, veri e propri collassi strutturali riconducibili anche al deterioramento delle infrastrutture sottostanti.
Ebbene, gli episodi verificatisi negli ultimi anni – frequentemente aggravati da eventi meteorici che hanno determinato voragini, allagamenti e cedimenti – non possono essere ricondotti, come talvolta sostenuto, al caso fortuito o all’imprevedibilità, bensì trovano la loro causa o, quantomeno, una decisiva concausa nel preesistente stato di degrado delle infrastrutture viarie, espressione evidente di una gestione manutentiva inadeguata, se non del tutto carente.
Il quadro normativo, sul punto, è di assoluta chiarezza e non consente margini interpretativi.
Già l’art. 28 dell’Allegato F alla legge 20 marzo 1865 n. 2248 sanciva l’obbligo di mantenere le strade in “istato normale”; il R.D. 15 novembre 1923 n. 2056 attribuiva ai Comuni la manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade di competenza; oggi, tali principi trovano piena sistematizzazione nel D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della Strada), il cui art. 14 impone agli enti proprietari di provvedere alla manutenzione, gestione e controllo tecnico delle strade, nonché di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione.
A tale impianto si affianca il disposto dell’art. 2051 c.c., che configura una responsabilità da custodia in capo all’ente, con inversione dell’onere probatorio.
Come ribadito in modo costante dalla giurisprudenza di legittimità – tra le altre, Cass. civ., sez. III, 12 aprile 2013 n. 8935; Cass. n. 18753/2017; Cass. n. 11526/2017; Cass. n. 7805/2017; Cass. n. 1677/2016; Cass. n. 9547/2015; Cass. n. 1896/2015 – l’ente proprietario della strada risponde dei danni derivanti da situazioni di pericolo connesse alla struttura della stessa, salvo che dimostri la sussistenza di un fattore esterno, imprevedibile ed inevitabile.
Prova che, nel contesto qui descritto, appare difficilmente configurabile, atteso che il dissesto del manto stradale non solo è prevedibile, ma è stabile, reiterato e spesso oggetto di segnalazioni da parte degli stessi cittadini.
Le conseguenze di tale stato di abbandono si manifestano quotidianamente in danni concreti e ripetuti anche ai veicoli.
Ma ciò che maggiormente rileva è il rischio per l’incolumità personale degli utenti, aggravato dalla circostanza che molto spesso le insidie presenti sul piano viabile risultano occultate, rendendo l’evento dannoso non solo possibile, ma altamente probabile.
Non può, invero, sottacersi come la situazione descritta incida direttamente su beni giuridici primari, quali la vita e l’incolumità personale, tutelati dagli artt. 2 e 32 della Costituzione, determinando una esposizione quotidiana, generalizzata e non consentita a situazioni di pericolo concreto.
La persistente presenza di insidie stradali, non adeguatamente eliminate né tempestivamente segnalate, si traduce in una compressione inaccettabile del diritto alla sicurezza della persona, che l’ordinamento riconosce quale valore fondamentale ed indefettibile, non suscettibile di essere sacrificato sull’altare di esigenze organizzative o di bilancio della Pubblica Amministrazione.
In tale contesto, il cittadino subisce un duplice pregiudizio.
Da un lato, è costretto a sostenere i costi diretti derivanti dai danni ai propri veicoli; dall’altro, subisce un aggravio economico indiretto attraverso il sistema assicurativo, atteso che i premi nelle aree metropolitane ad elevata incidentalità risultano sensibilmente più elevati, anche in ragione delle condizioni infrastrutturali.
Il danno, tuttavia, non si esaurisce nella dimensione individuale, ma si estende in modo significativo alla sfera pubblica.
L’inerzia manutentiva dell’ente determina, infatti, un evidente spreco di risorse: da un lato, l’incremento delle richieste risarcitorie e dei relativi esborsi; dall’altro, la necessità di interventi straordinari ben più onerosi rispetto a quelli che sarebbero stati sufficienti in via preventiva.
In tale prospettiva, emerge con chiarezza un possibile danno erariale, consistito non solo nel pagamento dei risarcimenti, ma anche nella gestione inefficiente, irrazionale e antieconomica del patrimonio pubblico.
Tale condotta si pone in evidente contrasto con i principi di buon andamento, economicità ed efficienza sanciti dall’art. 97 Cost., e impone una attenta valutazione sotto il profilo della responsabilità amministrativo-contabile dinanzi alla Corte dei conti.
A ciò si aggiungono ulteriori elementi di particolare gravità.
Risulta, infatti, che l’ente non abbia negli anni garantito una adeguata programmazione degli interventi manutentivi, intervenendo prevalentemente in via emergenziale e non attraverso una gestione strutturata e continuativa.
Parimenti rilevante è la circostanza della mancata o insufficiente copertura assicurativa per la responsabilità civile verso terzi, con conseguenze gravemente pregiudizievoli per i cittadini che, pur in presenza di sentenze favorevoli, incontrano notevoli difficoltà nell’ottenere il pagamento di quanto loro dovuto.
Sul punto, appare dirimente il richiamo alla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (De Luca c. Italia e Pennino c. Italia, 24 settembre 2013), secondo cui lo stato di dissesto finanziario di un ente non può giustificare la mancata esecuzione delle decisioni giudiziarie, essendo gli enti locali componenti dello Stato e dovendo quest’ultimo garantire l’effettività della tutela giurisdizionale.
Sotto il profilo penale, inoltre, la condotta omissiva può integrare gli estremi di responsabilità ai sensi degli artt. 40 e 41 c.p., nonché dell’art. 328 c.p., in caso di mancata risposta alle segnalazioni dei cittadini, come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. pen., sez. VI, n. 42610/2015 ).
In tale contesto, la posizione dell’ente si declina necessariamente anche in termini di responsabilità personale degli organi apicali, ed in particolare del Sindaco, il quale, ai sensi del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, riveste il ruolo di autorità locale di governo con specifiche competenze in materia di sicurezza urbana e tutela dell’incolumità pubblica.
Ne discende la configurabilità, in capo al medesimo, di una posizione di garanzia rispetto alla prevenzione di eventi dannosi derivanti dal cattivo stato delle infrastrutture viarie, con conseguente applicazione del disposto di cui all’art. 40, comma 2, c.p., secondo cui “non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo”.
Pertanto, l’omessa adozione delle necessarie misure manutentive, nonché la mancata attivazione di interventi tempestivi a fronte di situazioni di pericolo note o conoscibili, può integrare, nei casi concreti, ipotesi di responsabilità penale per gli eventi lesivi verificatisi, non potendo assumere rilievo esimente il generico richiamo a carenze di risorse o a difficoltà organizzative.
La reiterazione nel tempo delle descritte condizioni di dissesto, unitamente alla loro piena conoscibilità da parte dell’amministrazione, appare, infatti, idonea a configurare profili di colpa grave, se non addirittura di consapevole inerzia, rilevanti ai fini dell’accertamento delle responsabilità personali.
Alla luce di quanto sopra, il fenomeno del dissesto stradale si rivela quale indice sintomatico di una più ampia e grave inefficienza amministrativa, caratterizzata da profili di colpa grave e, in taluni casi, da una vera e propria inerzia consapevole, idonea a generare responsabilità sotto i profili civile, penale e amministrativo-contabile.
Sotto distinto ed autonomo profilo, le descritte condizioni del manto stradale assumono rilievo dirimente ai fini dell’accertamento della responsabilità civile dell’ente proprietario o gestore della strada, con conseguente lesione di diritti soggettivi perfetti in capo agli utenti danneggiati.
In particolare, la fattispecie in esame si inscrive pienamente nell’alveo applicativo dell’art. 2051 c.c., configurandosi la strada pubblica quale bene in custodia dell’ente territoriale, con conseguente responsabilità oggettiva per i danni cagionati dalle relative condizioni di degrado, salvo prova del caso fortuito, come costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità.
In tale contesto, il dissesto del manto stradale non rappresenta un mero disservizio, bensì una fonte diretta, attuale e sistematica di responsabilità risarcitoria, idonea a fondare pretese creditorie in capo ai cittadini che abbiano subito pregiudizi alla persona o ai propri beni.
I danni riscontrabili assumono, peraltro, carattere strutturale e si manifestano, in via esemplificativa ma non esaustiva, sotto plurimi profili.
Sul piano dei danni materiali ai veicoli, le condizioni del piano viabile determinano frequentemente la foratura o lo scoppio degli pneumatici, spesso accompagnati dalla deformazione o rottura dei cerchioni; il danneggiamento delle sospensioni e degli ammortizzatori, nonché dei bracci meccanici e delle boccole; l’alterazione dell’assetto e della convergenza delle ruote, con conseguente instabilità del veicolo e consumo anomalo degli pneumatici; il deterioramento dei componenti dello sterzo; nonché danni alla carrozzeria e al sottoscocca, inclusa la coppa dell’olio e le parti inferiori del veicolo.
Tali pregiudizi, lungi dall’essere occasionali, determinano un aggravio economico significativo e costante per gli utenti della strada, costretti a sostenere spese di manutenzione e riparazione che trovano causa diretta ed esclusiva nello stato di dissesto della sede viaria.
Sotto il profilo dei danni alla persona, tale rischio, già evidenziato, espone gli utenti ad un pericolo concreto.
Ne deriva che le condizioni descritte integrano una vera e propria insidia stradale, idonea a fondare responsabilità risarcitoria dell’ente anche in assenza di condotte imprudenti da parte dell’utente, salvo il rigoroso accertamento del caso fortuito.
In tale prospettiva, appare evidente come la situazione configuri una lesione diffusa
Sotto ulteriore e concorrente profilo, occorre evidenziare come il dissesto del manto stradale assuma rilievo non solo quale causa autonoma di danno, ma altresì quale concausa efficiente nella produzione di sinistri stradali formalmente ascrivibili alla condotta di altri utenti della strada.
In numerosi casi, infatti, l’evento dannoso si inserisce in una dinamica complessa, nella quale la condotta del conducente del veicolo e le condizioni oggettivamente insicure della sede stradale concorrono, secondo il paradigma della causalità materiale, alla verificazione del sinistro.
In tali ipotesi, alla luce dei principi consolidati in tema di nesso causale e concorso di cause – secondo il criterio del “più probabile che non”, come ribadito dalla giurisprudenza di legittimità – il difetto di manutenzione della strada deve essere considerato quale fattore causalmente rilevante ogniqualvolta abbia contribuito, anche in misura non esclusiva, alla produzione dell’evento.
Ne deriva che la responsabilità dell’ente proprietario o gestore della strada si pone in rapporto di concorrenza con quella del conducente del veicolo coinvolto, ai sensi degli artt. 2051 e 2054 c.c., determinando una fattispecie di responsabilità solidale ex art. 2055 c.c. tra i diversi soggetti obbligati al risarcimento.
In tale contesto, il danneggiato avrà titolo per agire indifferentemente nei confronti dell’impresa di assicurazione del veicolo responsabile e dell’ente proprietario della strada, potendo pretendere l’integrale ristoro del danno anche da uno solo dei coobbligati, salva la successiva ripartizione interna delle responsabilità.
Il meccanismo delineato trova piena coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità in materia di responsabilità concorrente tra più autori del fatto illecito, secondo cui, in presenza di una pluralità di condotte causalmente rilevanti, ciascun responsabile risponde per l’intero nei confronti del danneggiato, restando la graduazione delle rispettive colpe confinata nei rapporti interni tra coobbligati.
Ne consegue che, nelle ipotesi in cui il sinistro sia stato indennizzato dall’assicurazione del veicolo, quest’ultima potrà esercitare azione di regresso nei confronti dell’ente proprietario della strada, ovvero chiamarlo in causa nel medesimo giudizio, al fine di ottenere l’accertamento della concorrente responsabilità e la conseguente ripartizione del carico risarcitorio.
In altri e più chiari termini, il dissesto del manto stradale non può essere relegato a mero elemento di contesto, ma deve essere qualificato quale fattore causale concorrente, idoneo a fondare una autonoma responsabilità dell’ente pubblico, suscettibile di essere fatta valere sia direttamente dal danneggiato, sia in via di regresso dalle imprese assicuratrici.
Ne consegue, dunque, che è una quota rilevante della sinistrosità urbana, impropriamente imputata alla sola condotta dei conducenti, risulta in realtà causalmente riconducibile, in tutto o in parte, allo stato di dissesto della sede stradale.
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Alla luce di quanto sopra, deve ritenersi che la persistente inerzia dell’amministrazione, ove non immediatamente rimossa, non potrà che condurre all’avvio di una azione risarcitoria seriale, già in fase di strutturazione, finalizzata alla tutela coordinata dei diritti dei cittadini danneggiati, mediante la proposizione di una pluralità di iniziative, con conseguente emersione, anche in sede contenziosa, della responsabilità civile dell’ente per i danni derivanti dal dissesto del manto stradale.
Tale iniziativa sarà diretta ad ottenere il ristoro integrale di tutti i pregiudizi subiti – patrimoniali e non patrimoniali – ivi compresi i danni materiali ai veicoli, i danni alla persona, nonché ogni ulteriore voce di danno causalmente riconducibile allo stato di dissesto della sede stradale, e si inserirà in un più ampio percorso di tutela volto a garantire l’effettività dei diritti dei cittadini anche attraverso strumenti di azione coordinata e reiterata.
Tutto ciò premesso, si intende formalmente diffidare e sollecitare le competenti Autorità:
-ad accertare le responsabilità in capo agli enti proprietari e gestori delle infrastrutture stradali;
-ad individuare le eventuali responsabilità personali di amministratori, dirigenti e funzionari competenti;
-ad adottare con urgenza un piano strutturale, organico e continuativo di manutenzione del demanio stradale;
-a predisporre adeguati strumenti finanziari idonei a garantire il tempestivo pagamento dei crediti riconosciuti ai cittadini.
Con specifico riferimento ai profili di responsabilità amministrativo-contabile, si chiede sin d’ora che la Procura regionale della Corte dei conti voglia:
– disporre ogni opportuna attività istruttoria volta ad accertare la sussistenza di un danno erariale derivante dalla mancata, insufficiente o inadeguata manutenzione del patrimonio stradale;
– verificare se gli esborsi sostenuti dall’ente a titolo di risarcimento danni, nonché i maggiori costi derivanti da interventi straordinari resisi necessari per effetto dell’omessa manutenzione ordinaria, costituiscano conseguenza diretta di una gestione gravemente negligente o antieconomica;
– accertare eventuali condotte omissive, connotate da colpa grave o dolo, poste in essere da amministratori, dirigenti e funzionari responsabili dei servizi manutentivi e della programmazione delle risorse;
– valutare la sussistenza di un danno da disservizio e/o da inefficiente gestione del patrimonio pubblico, con particolare riferimento alla mancata programmazione degli interventi manutentivi ed alla gestione emergenziale delle criticità;
– esercitare, ricorrendone i presupposti, l’azione di responsabilità amministrativa nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili, ai sensi della normativa vigente;
– adottare ogni ulteriore iniziativa ritenuta opportuna ai fini della tutela dell’erario e del corretto impiego delle risorse pubbliche.
Si rappresenta, altresì, che il perdurare delle descritte condizioni di dissesto, unitamente alla reiterata inerzia dell’ente, appare idoneo ad integrare non già una mera disfunzione amministrativa, bensì una vera e propria ipotesi di mala gestio della cosa pubblica, con conseguente lesione sia degli interessi dei cittadini che dell’integrità delle finanze pubbliche, nonché fonte diretta di responsabilità civile risarcitoria in capo all’ente, suscettibile di dar luogo ad una pluralità di azioni giudiziarie.
In difetto di immediati e concreti interventi, sin da ora si preannuncia ogni più opportuna iniziativa nelle sedi competenti, ivi comprese quelle contabili e sovranazionali, a tutela dei diritti dei cittadini lesi.
SEGNALAZIONI E RACCOLTA CONTRIBUTI
Si invitano i cittadini che abbiano subito danni o che intendano segnalare situazioni analoghe a contribuire alla documentazione del fenomeno nei termini di seguito indicati.
👉 Invio di segnalazioni e testimonianze
È possibile trasmettere contributi documentati relativi a:
– danni subiti ai veicoli;
– sinistri riconducibili alle condizioni del manto stradale;
– situazioni di pericolo persistente o già segnalate agli enti competenti;
– criticità riscontrate nelle procedure di risarcimento.
📩 Le segnalazioni possono essere inviate al seguente indirizzo e-mail:
riccardodenuncia@gmail.com
I contributi raccolti saranno utilizzati ai fini della ricognizione del fenomeno, della valutazione dei profili di responsabilità e dell’eventuale promozione di iniziative a tutela dei cittadini danneggiati.
